《纪法适用研究第一辑》——钟纪晟

2019年1月1日起施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第三条规定，“对主动投案、主动交代问题的宽大处理”。同年7月，中央纪委国家监委印发的《纪检监察机关处理主动投案问题的规定（试行）》明确了主动投案的概念内涵和适用条件，列举了视为主动投案和不认定为主动投案的具体情形，进一步细化了主动投案认定和处理规则。主动投案制度的确立，有利于纪检监察机关通过政策教育，感化、挽救违纪违法的党员干部，也有利于节约办案资源，提高办案效率，确保办案效果。党的十九大以来，在惩治腐败高压态势和党的政策感召下，主动投案现象不断增加，治理效能进一步显现。同时，在认定主动投案的执纪执法实践中，也存在把握不精准、认定泛化等问题。精准规范认定主动投案，必须要准确把握主动投案的适用条件和认定要素，严把事实关、程序关、政策关，确保查办案件政治效果、纪法效果、社会效果相统一。

一、准确把握主动投案的认定要素

根据有关规定，主动投案既包括涉嫌违纪或者职务违法人员向纪检监察机关投案的情形，也包括《中华人民共和国监察法》第三十一条规定的涉嫌职务犯罪人员向监察机关自动投案的情形。

准确认定主动投案，需重点把握以下4个要素。一是主体要素。主动投案的主体既包括涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的党员、监察对象，也包括涉嫌行贿犯罪或者共同职务违法、职务犯罪问题的涉案人员。二是时间要素。党员、监察对象的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题，未被纪检监察机关掌握，或者虽被掌握，但尚未受到纪检监察机关的审查调查谈话、讯问或者尚未被采取留置措施时，主动向纪检监察机关投案的，属于主动投案。根据现行规定，纪检监察机关对有关人员进行初核谈话、审查调查谈话、讯问期间，或者采取留置措施后，有关人员主动交代纪检监察机关未掌握的本人涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的，不认定为主动投案，但可以依规依纪依法从轻或者减轻处理。三是主观要素。主动投案必须是基于本人的真实意志，这是主动投案的重要基础，即投案具有主动性和自愿性，不是被强制到案。比如，党员和监察对象作为证人接受组织的取证谈话时，主动交代本人其他涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的，鉴于其交代问题行为具有主动性，可以认定为主动投案。四是行为要素。主动投案获得从宽处理，不仅要求有关人员有投案行为，而且在投案后还要如实交代自己的主要违纪或者职务违法、职务犯罪事实。对此，有关规定明确指出，主动投案后又有潜逃等逃避审查调查行为的，不认定为主动投案。

二、准确区分主动投案与虚假投案、对抗组织审查  

主动投案不仅要有投案行为，而且在投案后还要如实交代自己的主要违纪或者职务违法、职务犯罪事实。实践中，有的投而不供，即有关人员虽然主动向组织投案，但其真实目的是试探虚实，在谈话中只谈贡献不谈问题，试图向组织“澄清自己”，甚至编造事实博取同情、提供虚假情况打乱审查调查节奏、混淆视听，等等。有的供小掩大，即有关人员虽然主动向组织投案，但在接受组织谈话时，只交代次要问题，刻意隐瞒主要违纪违法事实，或者只交代违纪违法问题，极力掩饰涉嫌职务犯罪问题，以此投石问路摸清组织掌握的问题，企图蒙混过关，逃避组织审查。

对于此类“投而不供”“供小掩大”的情形，如何认定？我们认为，党员干部必须对党忠诚老实，主动投案制度旨在鼓励犯错误的党员干部知错认错改错，体现的是我们党惩前毖后、治病救人的一贯政策，因此主动投案应当是基于本人的真实意志，即投案具有主动性、自愿性，且能如实交代自己的违纪违法犯罪问题，决不能以投案为名欺骗组织。投案后“投而不供”“供小掩大”的做法，没有如实交代本人主要违纪或者职务违法、职务犯罪事实，反映了纪检监察对象对党组织不忠诚，企图投机取巧获得政策上的从宽。但是在实践中，确实存在有关人员投案后因为记忆模糊、畏罪心理，或者经过组织的教育帮助，逐步交代问题等情况。因此，在具体审查调查和审理中，按照精准执纪执法的要求，纪检监察机关应结合被审查调查人的主观故意和客观表现等因素审慎把握，做到具体问题具体分析，不宜绝对化。具体可以区分3类情况处理。一是对于由于思想认识问题，主动投案后在初期交代问题不够全面彻底，但主观恶性较小，经过组织教育后能够如实、彻底交代问题的，仍然可以考虑按主动投案认自定。二是对于证据能证实被审查调查人故意以虚假投案方式欺骗取组织、干扰审查调查，且情节恶劣的，鉴于其行为本质是对党不忠诚、不老实，不属于主动投案，可考虑单独认定为对抗组织审衣查行为。如，某领导干部得知曾向其行贿的私营企业主要实名举报自己，为了弄清纪检监察机关是否收到相关举报并掌握了自己的违纪违法线索，打着“主动交代问题”的旗号先后两次到纪检监察机关“投石问路”，“不疼不痒”地交代了其违规接受津补贴及收受小额红包的问题，但是对于收受私营企业主大额财物的事情却闭口不提，甚至提供虚假情况欺骗组织，想以此了解组织意图，妄图大事化小，逃避组织审查。该干部的“投案”行为不构成主动投案，而是构成对抗组织审查。三是对于认定主动投案依据不足，认定对抗组织审查行为也存在难度的，不认定为主动投案，可在“被审查调查人的态度和认识”部分予以反映到案后的交代情况并作为量纪处置情节予以考量。

三、准确区分主动投案与自首 

主动投案与自首都是从宽处理的重要情节，但二者不能等同。主动投案是纪法意义上的概念，依据党内法规和《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国监察法实施条例》等予以认定；自首是刑法意义上的概念，依据刑法和相关司法解释予以认定。主动投案交代的问题既可能涉及职务犯罪问题，也可能涉及违纪和职务违法问题；刑法关于自首的规定，评价的是犯罪问题，违纪或职务违法问题不属于自首评价的内容。同时，“自首”既包括自动投案后如实供述自己罪行的“一般自首”情形，也包括被采取强制措施后，如实供述司法机关未掌握的本人其他罪行的“特殊自首”情形。根据有关规定，“纪检监察机关对有关人员进行初核谈话、审查调查谈话、讯问期间，或者采取留置措施后，有关人员主动交代纪检监察机关未掌握的本人涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的，不认定为主动投案，但可以依规依纪依法从轻或者减轻处理”。因此，实践中对于不属于“主动投案”，但符合“特殊自首”情形的，司法机关可以依法以自首论。

需要提出的是，主动投案案件的处理既要严守纪检监察机关的职责边界，又要做好与司法机关的沟通，做到纪法贯通、法法衔接。对纪检监察对象的到案经过进行审查、审理后，纪检监察机关依规依纪依法认定是否构成主动投案；构成主动投案，涉嫌犯罪的，应综合考虑从宽和从严掌握情形，研究是否向检察机关提出从宽处罚建议。对于主动投案的人员是否构成自首的问题，考虑到这属于司法机关职权范围，监察机关不宜提出明确意见，应当在移送审查起诉时一并提供相应证据材料，由司法机关根据有关事实证据依法进行认定。

四、严格证据标准，加强审核把关

在审查调查案件中，案件承办部门应当注重收集能够证明有关人员主动投案的动机、意愿、过程、如实交代等方面的证据材料，准确把握主动投案的时间节点、如实交代情况等认定标准，根据证据状况对被审查调查人是否构成主动投案进行全面、准确的分析研判。案件移送审理时，案件承办部门应当在审查调查报告中对被审查调查人是否构成主动投案提出倾向性意见，连同相关谈话笔录、同步录音录像等材料一并移送审理，特别是提供的到案经过说明材料应当详细、客观、准确。案件审理部门要坚持实事求是，坚持证据为王，认真履行审核把关和监督制约职责。对于不符合主动投案认定标准的，案件审理部门应当阐明理由和依据，依规依纪依法提出意见建议，向案件承办部门反馈，不能以纪检监察机关已将本人主动投案的信息对社会公开作为案件审理部门不审核把关的理由。经与案件承办部门沟通，难以达成一致意见的，要全面如实向委领导同志或者纪委常委会会议报告，确保精准、规范适用主动投案制度。

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